[...] Além das barreiras atitudinais, arquitetônicas, didático-pedagógicas e financeiras, outro aspecto que também está em jogo é a questão da articulação entre teoria e prática dos conteúdos ministrados em sala de aula, os quais precisam, indubitavelmente, acompanhar as exigências do mercado de trabalho e da vida em sociedade. Por essas razões, a educação brasileira contemporânea encontra-se distante de ser aceitável como uma possibilidade de atingir o patamar de dignidade social e humana [...]
sábado, 2 de novembro de 2013
QUALIDADE DO ENSINO FUNDAMENTAL: POLÍTICAS, SUAS POSSIBILIDADES, SEUS LIMITES
Blog Educação Brasileira Contemporânea, de autoria
de Álaze Gabriel.
Autoria:
Creso Franco; Doutor em Educação e professor do Departamento de
Educação da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RJ).
Fátima Alves; Pós-doutoranda em Planejamento Urbano e Regional,
no Instituto de Pesquisa, Planejamento Urbano e Regional da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).
Alicia Bonamino; Doutora em Educação e professora do Departamento de
Educação da PUC-RJ.
RESUMO
O presente trabalho examina comparativamente os
pressupostos e as ênfases de quatro gerações de agendas políticas educacionais
dirigidas à educação básica, com início na década de 1970 e influência na
realidade educacional brasileira atual. Discute suas potencialidades e
limitações em face do desafio da qualidade. Considera novos temas que podem
oferecer novas oportunidades para políticas educacionais.
Palavras-chave: Política educacional. Ensino fundamental.
Qualidade da educação. Racionalidade técnica. Racionalidade substantiva.
INTRODUÇÃO
O debate sobre o tema da qualidade da educação
brasileira não é novo. Ainda que este tema tenha ocupado espaço marginal ou
estivesse ausente de obras mais gerais do pensamento social brasileiro
(Furtado, 1954; Holanda, 1956; Freire, 1951), a literatura especializada cuidou
de registrar, desde há muito, problemas de desigualdade no acesso e no fluxo e
de qualidade da educação brasileira (Teixeira de Freitas, 1957; Lourenço Filho,
1965; Fernandes, 1966; Langoni, 1973; Hasenbalg & Valle Silva, 1991;
Ribeiro, 1991; Teixeira, 1997). Não sem razão, este último grupo de autores
desenvolveu mais intensivamente o tema da desigualdade no acesso e no fluxo do
que o da qualidade: o sistema educacional não universalizava o ingresso e se
mostrava extremamente seletivo, filtrando, por meio de episódios múltiplos de
reprovação, as crianças que completavam o ensino primário e prosseguiam no
ginasial. Este contexto acabava por direcionar esforços de pesquisa para o tema
do acesso e do fluxo, o que ainda era reforçado pelo fato de que os sistemas de
estatísticas demográficas e de informações educacionais ofereciam informações
sobre acesso e fluxo, mas não sobre qualidade.
A partir da década de 1990, o Brasil passou a
contar com avaliação nacional, que permite acompanhar a qualidade da educação
brasileira. Ainda nessa década ocorreu a universalização do acesso da população
de 7 a 14 anos à escola e melhora expressiva no fluxo escolar. Este contexto,
aliado ao fato de que a disponibilização de dados da avaliação nacional
sinalizou de modo inequívoco a gravidade do problema da qualidade, incentivou
diversos pesquisadores a se concentrarem sobre este tema (Fernandes &
Natenzon, 2003; Menezes-Filho & Pazello, 2004; Albernaz, Franco &
Ferreira, 2002; Franco, 2004; Malavazi, Bertagna & Freitas, 2006). Mais
recentemente, alguns pesquisadores têm enfatizado que os temas da qualidade e
do fluxo precisam ser tratados de modo integrado, pois, a despeito da melhora
na década de 1990, sérios problemas de fluxo ainda persistem e a mudança no
fluxo afeta os indicadores de qualidade (Fernandes, 2004; Neri & Carvalho,
2002; Franco et al., 2002; Alves, 2007). A nomeação do primeiro desses
pesquisadores para a presidência do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (INEP) contribuiu para a recente elaboração do
Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, indicador sintético de fluxo e
qualidade da educação, tema que será tratado na próxima seção. Antes, será
oportuno apresentar a estrutura deste artigo.
Na seção seguinte, apresentamos brevemente o
desafio da qualidade, tal como equacionado hoje no âmbito do Plano de
Desenvolvimento da Educação Básica. Em seguida, consideramos quatro gerações de
políticas educacionais recentes, todas ainda com influência na realidade
educacional brasileira, e discutimos suas potencialidades e limitações perante
o desafio da qualidade. Concluímos considerando novos temas que nos parecem
poder oferecer novas oportunidades para políticas educacionais.
O DESAFIO DA QUALIDADE HOJE
O Prova Brasil é um exercício de avaliação de base
censitária que focaliza as escolas públicas urbanas. Na edição de 2005, este
exame focalizou as escolas que matricularam pelo menos 30 alunos nas séries
avaliadas (4ª e 8ª séries do ensino fundamental). Na edição de 2007, o Prova
Brasil incluirá as escolas públicas urbanas que matriculam pelo menos 20 alunos
nas séries avaliadas, além de tomar medidas especiais para garantir que a
avaliação nacional ocorra nos pequenos municípios cujas escolas urbanas
matriculam poucos alunos.
Por sua abrangência, o Prova Brasil produz
indicadores para os municípios brasileiros. Recentemente, no âmbito do Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), o INEP integrou os resultados do Prova
Brasil e do Censo Escolar, de modo a viabilizar o Indicador de Desenvolvimento
da Educação Básica (IDEB). O princípio básico do IDEB é o de que qualidade da
educação pressupõe que o aluno aprenda e passe de ano. O desempenho é medido
por meio do Prova Brasil e a aprovação, por meio do Censo Escolar. De modo
sintético:
IDEB = (1/T ). Nota
Em que: T é o número de anos que, em média,
os alunos de uma rede de ensino, de um município, de um estado ou do país,
levam para completar uma série. Quando o fluxo escolar é perfeito, (1/T) assume
valor 1 e o IDEB equivale à nota; quanto maior a reprovação e o abandono, maior
será T e (1/T) assumirá valores menores do que a unidade, penalizando o IDEB.
Para o cálculo do IDEB da 4ª série calcula-se T com base no fluxo escolar dos
alunos até a 4ª série (5º ano); e para o cálculo do IDEB de 8ª série calcula-se
T com base no fluxo da 5ª a 8ª série (6ª a 9º ano); Nota é a média da
Prova Brasil para a rede de ensino, o município, o estado ou o país,
transformada de modo a ser expressa por valores entre 0 e 10.
Além de propor o indicador, o PDE definiu metas
para 2021 e submetas para o período de 2007 a 2021. Essas metas são
apresentadas para os municípios e redes de ensino públicas. A análise
abrangente das metas do PDE está além do objetivo do presente artigo, mas
sinalizamos que as metas são demandantes: para atingi-las, é necessária a
regularização do fluxo escolar, de modo que reprovações e abandono sejam
eventos raros e que o desempenho das escolas brasileiras melhore sensivelmente,
de modo que, em 2021, a escola brasileira mediana tenha desempenho equivalente
a de escolas que, em 2003, estavam em torno do percentil 86. Na medida em que,
no período de 1995 a 2005, o IDEB teve não mais do que pequenas oscilações,
faz-se necessário que os temas do PDE e de suas metas sejam discutidos à luz de
políticas que possam fazer diferença em termos da qualidade da educação.
Seguindo este veio, a seção subseqüente considerará as principais tendências de
política educacional praticadas no Brasil ao longo das últimas décadas. Mais à
frente, discutirá as melhores evidências de pesquisa sobre o efeito dessas
políticas.
GERAÇÕES DE POLÍTICAS EDUCACIONAIS
Ainda que medidas de política educacional possam
ser duradouras ou possam ser retomadas em novos contextos, a análise de
políticas educacionais se beneficia da consideração das políticas como conjunto
relativamente articulado de medidas, relacionadas com seu contexto social e
político. É neste sentido que podemos falar de gerações de políticas
educacionais. Consideraremos abaixo, ainda que de modo breve, quatro gerações
de políticas. Advertimos os leitores que não abordamos cada geração de
políticas de modo exaustivo: focalizamos os aspectos de cada geração que, de
certa forma, influem de modo expressivo nas práticas educacionais e nas
gerações subseqüentes de políticas, resgatando, por esta via, desde a década de
1970, os elementos de continuidade ou de retorno cíclico da política
educacional. Fazemos isso por considerarmos que o elemento de descontinuidade,
bem caracterizado por Cunha (1995a, 1995b) como "política do
zigue-zague", prevalente na década de 1980, deu lugar a um conjunto de
políticas mais caracterizado, tanto em suas virtudes como em seus problemas,
pela continuidade.
POLÍTICA EDUCACIONAL NA DÉCADA DE 1970
A Lei n. 5.692/71 instituiu mudanças expressivas na
educação brasileira. Antes de focalizá-las, vale a pena sublinhar que a
Constituição vigente definia a educação primária como o nível de freqüência
compulsória e cujo direito de acesso era obrigação do Estado. Neste contexto, a
legislação de 1971 definiu o ensino de 1º grau como sendo equivalente ao ensino
primário e ginasial e demarcou que a disposição constitucional relativa ao
ensino primário aplicar-se-ia ao ensino de 1º grau. Ainda que a emergência da
nova legislação estivesse articulada com movimento prévio de crescente oferta
do ensino ginasial público, em especial nos grandes centros urbanos (Beisiegel,
1964), é inegável que o novo preceito legal colocava desafios expressivos em
termos de incorporação de novos contingentes de alunos no recém-inaugurado
esquema de educação compulsória de oito anos. Desviando-nos de aspectos
importantes da LDB de 1971, que não guardam relação com o tema central do
presente artigo, focalizamos nossa atenção apenas nos aspectos relacionados à
racionalidade técnica, acionada pela legislação com o propósito de equacionar
favoravelmente os novos desafios colocados pela proposta de educação de massa
no ensino de 1º grau de oito anos, em contexto no qual os sistemas educacionais
apresentavam dificuldade de oferecer educação primária a todos. Na linha da
racionalidade técnica – isto é, da racionalidade relativa aos meios –, a
legislação propôs que a administração, a supervisão e a orientação educacional
fossem exercidas por profissionais de educação, formados em cursos de pedagogia
com habilitação voltada a essas áreas. Ainda na linha da racionalidade técnica,
reconhecendo os diversos problemas de aprendizagem preexistentes e
antecipando-se aos novos problemas associados ao acesso de novos contingentes
estudantis em nível de ensino correspondente ao antigo ginásio, a legislação
prevê esquemas de recuperação paralela, de modo a minimizar as conseqüências da
reprovação em massa. No âmbito da formação de professores, a primazia da racionalidade
técnica expressou-se por meio de diversas iniciativas em torno da tecnologia
educacional, na vertente comportamentalista.
Ainda que a legislação de 1971 tenha tido o mérito
de alargar o direito à escolarização, e que parcela expressiva da produção
acadêmica na área de educação tenha sido considerada como sintonizada com os
diversos preceitos da lei (Cury, 2002), o fracasso da política de
profissionalização compulsória engendrada pela legislação acabou por fortalecer
a oposição aos aspectos da racionalidade técnica propugnados pela legislação.
Isto foi catalisado pela resistência de professores ao modo como a legislação
atribuiu poder aos especialistas formados pelos cursos de pedagogia e pela
crítica ao reducionismo inerente à tecnologia da educação de base
comportamentalista, que influenciava a formação de professores à época. A esta
altura, a pressão oposicionista pela redemocratização do país já se expressava
claramente, com decisivo apoio de profissionais da área de educação.
A REDEMOCRATIZAÇÃO E A RENOVAÇÃO DAS POLÍTICAS
EDUCACIONAIS
A vitória da oposição ao governo militar em 16 das
22 eleições para governo de Estado, no ano de 1982, constitui marco importante
não só do processo de redemocratização, mas também da renovação dos agentes
atuantes na política educacional. Em secretarias de educação de diversos
estados e prefeituras de capitais, novos agentes assumiram papel de destaque na
formulação e implantação de políticas educacionais. Este contexto favoreceu o
aparecimento de importantes novidades, com reflexo na política educacional,
dentre as quais destacamos:
• Democratização da escola: em seu sentido mais
geral, pretendendo renová-la com as tendências democratizantes presentes na
sociedade e, em sentido mais específico, contrapondo-se tanto ao clientelismo
associado a indicações políticas para a direção das escolas quanto à
racionalidade técnica que predefinia que os cargos de administração e
supervisão escolar precisavam ser exercidos pelos especialistas formados em
cursos de pedagogia. Ainda que o aspecto da democratização da gestão da escola
envolvesse diversas dimensões, é indispensável reconhecer que o tema da eleição
de diretores tinha papel central nesta área (Paro, 1988).
• Autonomia docente e de unidades escolares:
alinhada com a idéia de democracia na escola e com o conseqüente maior
protagonismo docente, enfatiza-se o papel ativo do professor, tanto como agente
da democratização da escola quanto como criador de soluções originais para os
problemas pedagógicos.
• Reorganização das séries iniciais e instituição
do Ciclo Básico de Alfabetização (cba): o reconhecimento de que um aspecto
especialmente importante do fracasso escolar envolvia dificuldades com
alfabetização levou à reestruturação do tempo, das propostas pedagógicas e das
séries iniciais do ensino de 1º grau. Várias redes de ensino criaram o cba e
eliminaram a reprovação dentro do ciclo (Cunha, 1995a; Mainardes, 2001). Outras
mantiveram a organização seriada, mas desdobraram o processo de alfabetização
em dois anos letivos (Mello, 1991).
• Ao longo da década de 1980, inúmeras discussões
foram travadas sobre o trabalho educativo desenvolvido pelas creches e
pré-escolas, decisivas para o estabelecimento dos novos rumos da política de
atendimento à infância, com o crescimento da oferta da educação infantil,
principalmente nos municípios.
• Ênfase no reconhecimento de fatores
intra-escolares produtores de fracasso escolar: as dificuldades com
alfabetização eram consideradas de modo amplo. Sublinhava-se que a escola tinha
dificuldade em alfabetizar seus alunos, em contraste com a visão de que alunos
provenientes de meios populares teriam dificuldade em se alfabetizar. A partir
de diagnósticos desta natureza, diversas medidas de política educacional foram
tomadas, envolvendo mudanças curriculares e pedagógicas e, em especial,
formação continuada de professores. Essas medidas não eram circunscritas às
séries iniciais do ensino de 1º grau.
• Organização do ensino de 1º grau em ciclos: em
muitos estados e municípios, experiências com o cba foram o ponto de partida
para a organização do segmento inicial do 1º grau em ciclos e da posterior
generalização da experiência de ciclos no segundo segmento do ensino de 1º grau
(Fernandes, 2003).
• Municipalização: ainda que o tema da municipalização
já estivesse presente em agendas preexistentes (Freitas, 1957), inclusive nas
do período imediatamente anterior (Arelaro, 1980), a Lei n. 5.692/71
preconizava que escolas que só possuíam parte do recém-criado ensino de 1º grau
deveriam, progressivamente, oferecer o ensino de 1º grau completo, orientação
que acabava por limitar a possibilidade de municipalização em maior escala,
diante da complexidade que representava a escola que envolvia o segundo
segmento do ensino fundamental para a realidade de gestão da grande maioria dos
municípios brasileiros. Já na década de 1980, a noção de uma escola unificada
de 1º grau passou a ser considerada apenas um dos possíveis modelos de
organização escolar. Ainda que o tema da municipalização envolvesse polêmicas e
resistências, em especial no que se refere às conseqüências da municipalização
sobre o magistério, a mesma avançou no período, em especial no segmento
correspondente à 1ª e 4ª séries. No entanto, como o movimento principal do
período foi o crescimento da matrícula de 5ª a 8ª série, majoritariamente
atendida pelas redes estaduais (o crescimento da matrícula de 5ª a 8ª série foi
de 101% entre 1980 e 1996, contra 24% na matrícula de 1ª a 4ª série, no mesmo
período), a participação das redes municipais na matrícula em redes públicas
ficou estável no período (38,6% em 1980 e 36,7 em 1996).
Em suas linhas gerais, as políticas educacionais no
período 1983-1994 foram marcadas por dois veios principais: (a) Fortalecimento
da visão de que a origem social afetava o desempenho escolar, mas que este
processo envolvia a mediação de fatores intra-escolares de atualização da
desigualdade social. Enfatizava-se que os mecanismos intra-escolares de
seletividade eram passíveis de ser atenuados por medidas de política educacional
(GoLDBerg et al. 1981; Franco, Alves & Bonamino, 2007); (b) Crítica ao
paradigma da racionalidade técnica e ênfase no compromisso político e na
criatividade docente como elemento central da escola inclusiva e democrática.
O período aqui considerado é amplo e diverso.
Inicia-se com a vitória oposicionista nas eleições estaduais de 1982, processo
que envolveu o protagonismo do pmdb. Ao longo do período, diversos
acontecimentos foram importantes para o aumento das diferenças em termos de
política educacional entre os grupos que influenciaram as reformas educacionais
do início da década de 1980. Os principais acontecimentos envolveram o
fortalecimento do pt e sua conquista de administrações municipais, além da
criação do psdb. Resistindo à tentação de lidar com o elemento de
diversificação na formulação de políticas, bem como do aumento das tensões no
âmbito de gestões educacionais específicas de estados e municípios, e
considerando que análise comparativa dos programas de governo na área de
educação das eleições presidenciais de 1994 já foi efetuada por Cunha (1995a),
tratamos aqui do tema no âmbito de embates nacionais envolvendo a política
educacional durante o governo FHC.
POLÍTICA EDUCACIONAL NO GOVERNO FHC
O governo FHC estendeu-se por dois mandatos, com
forte elemento de continuidade ao longo dos oito anos. Paulo Renato de Souza,
ex-reitor da UNICAMP e ex-secretário estadual de Educação de São Paulo (governo
Montoro) respondeu pela Pasta da Educação ao longo de todo o período. No âmbito
legislativo, a gestão foi marcada pela participação ativa do mec no processo de
tramitação e aprovação da LDB e da reforma constitucional que abriu espaço para
novo arranjo institucional relativo ao financiamento do ensino fundamental e
pela legislação complementar que o regulamentou.
Para além da discussão do conteúdo das novas
medidas de política educacional, tema abordado um pouco mais adiante, deve-se
destacar que a gestão Paulo Renato de Souza tinha prioridades, entendia que
essas prioridades envolviam alterações legais e mostrou-se ágil na implantação
de mudanças legais, conforme assinalado:
• LDB: a tramitação do projeto de LDB acelerou-se
no Congresso e a nova legislação (Lei n. 9.394/96) foi promulgada em dezembro
de 1996;
• Financiamento: proposta de emenda constitucional
foi remetida ao Congresso Nacional em outubro de 1995 e a Emenda Constitucional
n. 14 foi aprovada em setembro de 1996. A legislação complementar que
implementou o FUNDEF (Lei n. 9.424/96) foi promulgada em dezembro de 1996.
• Parâmetros curriculares: já em 1995, o mec propôs
versão para discussão dos parâmetros curriculares. Em abril de 1998, o cne
deliberou sobre os Parâmetros Curriculares para o Ensino Fundamental.
As inovações legais acima mencionadas, em conjunto
com ações e programas acionados pelo MEC, estiveram no centro da política
educacional do período, que, entre as principais medidas, incluíram:
• O aprimoramento da avaliação nacional: já em
outubro de 1995, o SAEB foi aplicado com diversas alterações metodológicas. A
principal delas era a que incorporava a possibilidade de comparação dos
resultados ao longo do tempo e a perspectiva de compreensão das conseqüências
de políticas e práticas educacionais sobre o desempenho dos estudantes.
• Financiamento da educação: implantação do FUNDEF
e o financiamento de estados e municípios em função do número de alunos
matriculados no ensino fundamental. Definição de piso por aluno e de percentual
de recursos do FUNDEF associado à remuneração de docentes em efetivo exercício
no ensino fundamental. O tema do financiamento também foi estendido às unidades
escolares, na perspectiva de maior autonomia, já que as escolas das redes de
ensino que aderiam ao Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) recebiam
recursos diretamente em conta gerida por conselho ligado à unidade escolar.
• Municipalização: ao associar recursos ao número
de alunos, o FUNDEF estimulou a municipalização. A participação dos municípios
na matrícula pública de 1ª a 4ª série e de 5ª a 8ª série de 1996 a 2003 subiu
de 43% e 18%, respectivamente, para 63% e 30%.
• Estímulo ao ensino fundamental de 9 anos: quando
da criação do FUNDEF, diversos municípios já ofereciam escolas para crianças de
6 anos, tipicamente em esquemas de classes de alfabetização ou similares. Como
decorrência do esquema de financiamento proposto pelo FUNDEF, alguns sistemas
de ensino propuseram-se a classificar classes que ofertavam educação para
crianças de 6 anos como parte integrante do ensino fundamental. O cne, por meio
do Parecer ceb n. 020/98, manifestou-se favorável a esta possibilidade e o
mencionado parecer foi sancionado pelo ministro da Educação. De acordo com a
pnad, o percentual de crianças de 6 anos na escola subiu de 78% em 1995 para
89% em 2002 e, posteriormente, para 91% em 2004.
• Consideração da educação infantil (crianças de 0
a 6 anos) como a primeira etapa da educação básica, implicando a transferência
da coordenação de creches e pré-escolas da área de assistência social para as
secretarias municipais de Educação. A não inclusão da educação infantil pelo FUNDEF
provocou uma diminuição no ritmo de crescimento da sua oferta percebida nos
anos anteriores. Por outro lado, provocou um aumento de crianças de 6 anos nas
séries iniciais do ensino fundamental, estimulando sua ampliação para 9 anos,
conforme apontado em item anterior.
• Formação inicial e continuada de professores:
estabelecimento do nível superior como formação mínima para a docência na
educação básica, realizado em cursos de licenciatura ou de graduação. Aliado a
isto, houve a determinação do FUNDEF de que 60% dos recursos vinculados ao
fundo fossem utilizados no pagamento dos salários dos professores em efetivo
exercício, permitindo que parte desses recursos pudesse ser utilizada na
formação de professores.
• Atenção ao fluxo escolar: no período, o mec
apoiou programas de correção de fluxo e insistiu na caracterização da
reprovação em larga escala como medida ineficaz e excludente. Além disso,
associou a proposta dos Parâmetros Curriculares Nacionais à organização do
ensino fundamental em ciclos. A despeito dessas medidas, o fluxo escolar
melhorou apenas até 1998, fundamentalmente em função de ações de sistemas
estaduais e municipais acionadas na primeira metade da década de 1990.
Programas de correção de fluxo tiveram efeitos positivos localizados e, no
cenário nacional, o fluxo escolar ficou estabilizado no período 1999 a 2002,
ainda em patamar elevado de reprovação.
A análise global do conjunto de medidas de política
educacional para a educação básica, no governo FHC, demandaria tratamento muito
mais extenso, mas, aqui, limitamo-nos a considerar os pontos anteriores, em
função do já mencionado critério de concentrarmo-nos em aspectos da política
educacional que demarcam as inter-relações entre as diferentes gerações de
política. Em seu sentido mais geral, a política neste período foi caracterizada
por três aspectos:
a) Revalorização da racionalidade técnica, desta
vez concentrada no financiamento, atividade-meio com a qual se almejava
equacionar os problemas de acesso e de qualidade do sistema educacional.
b) Ênfase no ensino fundamental.
c) Valorização da política educacional baseada em
evidências, o que se expressou por meio da ênfase em avaliação, o que não deixa
de ser uma forma de acionar mecanismos de racionalidade técnica em outros
domínios da política educacional.
Em uma análise bastante geral sob o ponto de vista
dos seus resultados, o período FHC caracterizou-se por conquista importante em
relação à universalização do acesso ao ensino fundamental, o que, parcialmente,
se explica pela melhoria do fluxo operada desde o início da década de 1990,
processo que, inegavelmente, foi fortalecido e catalisado pelo sistema de
incentivos proporcionado pelo esquema de financiamento engendrado pelo FUNDEF.
No que se refere ao desafio da qualidade, as políticas propostas não se
mostraram igualmente eficazes. O SAEB sinalizou para um moderado declínio da
qualidade. Ainda que a maior parte desse declínio tenha sido explicada pela
chegada de novos contingentes de alunos às séries avaliadas pelo SAEB, a melhor
evidência de pesquisa disponível sinaliza pequena diminuição da qualidade da
educação, indicada por diminuição do desempenho médio dos alunos, depois de
filtrado o efeito da mudança na composição dos alunos (Alves, 2007). Uma
hipótese que merece ser aprofundada é a que relaciona a falta de sucesso no
desafio da melhoria da qualidade com a falta de abertura e sintonia da
Secretaria de Ensino Fundamental – principal estrutura do mec para
relacionamento com os sistemas de ensino – com as estruturas mais dinâmicas
deste Ministério no período, que eram justamente as que se dedicaram aos temas
da avaliação e do financiamento. Já sob o ponto de vista dos procedimentos que
guiaram a formulação e a implementação de políticas, deve ser ressaltado que o
ministro e sua equipe re-significaram o papel da racionalidade técnica,
aplicando-a de modo decisivo no âmbito da política de financiamento do ensino
fundamental e estimulando sua relevância no âmbito de outros aspectos da
política educacional.
POLÍTICA EDUCACIONAL NO GOVERNO LULA
Considerações sobre a política educacional no
governo Lula são ainda difíceis de serem formuladas. Em primeiro lugar, porque
se trata de realidade ainda muito recente. Adicionalmente, porque houve
bastante instabilidade na área. Ao longo do primeiro mandato, três diferentes
ministros responderam pela área de educação e apenas diversos meses após a
reeleição a continuidade do ministro Fernando Haddad foi confirmada. Deixando
de lado as políticas rapidamente descontinuadas, nossa análise concentra-se no
núcleo mais recente de políticas para a educação básica, nomeadamente, as
relacionadas com a continuidade e o aprofundamento da avaliação, com o FUNDEB e
com Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE).
Diante da oposição de acadêmicos da área de
educação ligados ao pt às propostas de avaliação em larga escala, não deixou de
ser surpreendente que, no governo Lula, a avaliação nacional incluísse a
vertente censitária (Prova Brasil) e que resultados por unidades escolares
fossem divulgados tanto para o Prova Brasil quanto para o enem. Voltaremos a
este assunto mais à frente, mas sublinhamos, desde já, que este desfecho
associa-se à maior influência que intelectuais de formação na área de economia
passaram a desempenhar na área de educação na gestão do ministro Fernando
Haddad.
Na área do financiamento, a expectativa de
novidades explicava-se tanto pelo caráter temporário – validade por dez anos –
da lei que instituiu o FUNDEF, quanto pelo fato de que uma das principais
críticas do pt ao FUNDEF era o foco exclusivo deste Fundo no ensino
fundamental. Cerca de três anos após a posse do governo Lula, o projeto de lei
do FUNDEB foi enviado ao Congresso Nacional. Este dilatado período de tempo,
que contrastou fortemente com a rápida tramitação da emenda constitucional e da
legislação que o instituiu, não foi mera conseqüência da instabilidade da área
de educação, que era parcialmente compensada pela estabilidade no âmbito do
Ministério da Fazenda, instância que teve importante protagonismo na formulação
do FUNDEB. Dois fatores adicionais explicavam a dificuldade do governo em
enviar projeto ao Congresso.
Em primeiro lugar, fazia-se necessário ajustar a
expectativa de financiamento mais amplo em termos de níveis de ensino com as
possibilidades fiscais. Além disso, a ampliação de níveis de ensino não tinha
como deixar de incluir aqueles que eram específicos da atuação de estados (por
exemplo, o ensino médio regular ou a modalidade de educação de jovens e
adultos) ou de municípios (por exemplo, a educação infantil ou o ensino
fundamental para jovens e adultos), o que agravava as tensões prévias entre
estados e municípios, dado que as definições legais tinham conseqüências a
priori na distribuição de recursos, diferentemente do que ocorria no âmbito
do FUNDEF, cujas conseqüências dependiam da efetiva matrícula nas redes
estaduais e municipais de ensino fundamental. No período compreendido entre a
reeleição do presidente e a posse para o segundo mandato, foi instituída a Medida
Provisória n. 339/2006, colocando em vigor o FUNDEB.
O exame detalhado da legislação está além do
objetivo do presente artigo, mas devemos sinalizar que entre o projeto
inicialmente enviado ao Congresso e o texto da medida provisória, diversas
modificações foram implementadas, com destaque para os seguintes aspectos: (a)
inclusão no FUNDEF da educação infantil (o projeto original envolvia o ensino
fundamental e o ensino médio, tanto na modalidade regular quanto de jovens e
adultos); (b) instituição de um piso nacional para professores, cujo valor será
definido por lei específica; e (c) priorização do ensino fundamental,
viabilizado por meio de dispositivo na lei que só distribui recursos para os
outros níveis de ensino após a garantia de que o valor por aluno do ensino
fundamental corresponde ao menos ao último valor real do FUNDEF.
A partir dessas alterações, que atenderam de forma
parcial, respectivamente, ao movimento em prol de creches e pré-escolas, ao
movimento sindical docente e aos setores, em especial da oposição, que temiam
que o FUNDEB pudesse redundar em retrocesso no financiamento do ensino
fundamental, a Medida Provisória foi aprovada em clima de consenso. Observe-se
que a Medida Provisória que instituiu o FUNDEB manteve o arranjo original do
FUNDEF de fundos independentes por estado. A legislação prevê ainda níveis
crescentes de transferências da União para fundos estaduais ao longo dos
próximos anos, sem alteração dos níveis gerais de recursos para a educação. Há,
portanto, maior percentual de recursos vinculados à educação com destinação
determinada pela legislação do FUNDEB, aspecto cujas conseqüências precisarão
ser avaliadas mais à frente.
O início do segundo mandato presidencial foi
marcado por diversos indícios de que o governo procuraria dar centralidade à
educação básica em sua política educacional. Um dos principais sinais dessa
prioridade é a configuração do PDE, iniciativa ampla, talvez dispersa, mas que
tem clara ênfase no ensino fundamental.
Ao longo dos últimos meses, o IDEB e as metas a ele
associadas são os aspectos do PDE que têm estado no centro da atividade do mec.
Conforme já mostrado no início deste artigo, o IDEB e as metas envolvem
transparência nos resultados de escolas e redes de ensino. Envolvem, também,
incentivos simbólicos relacionados ao IDEB elevado e, futuramente, a variações
positivas do mesmo índice. Por esta via, a política educacional contemporânea
articula-se com idéias associadas à racionalidade relativa aos fins da
educação, em veio complementar ao da racionalidade relativa aos meios.
Ao final deste breve balanço de quatro gerações de
política educacional, uma questão se coloca: O que se pode esperar das medidas
de política educacional em termos da qualidade da educação? Na seção seguinte,
consideramos as evidências disponíveis a este respeito.
MEDIDAS DE POLÍTICA EDUCACIONAL E SUAS
CONSEQÜÊNCIAS
A avaliação em larga escala da educação foi
instituída no Brasil a partir do início da década de 1990 e encontrou contexto
particularmente fértil para sua consolidação a partir de 1995 (Bonamino, 2002).
Alinhada com os desenvolvimentos já em curso, em 1996 a LDB explicitou que
"compete à União assegurar o processo nacional de avaliação do rendimento
escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas
de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria do ensino".
Observe-se que o texto legal explicita como
objetivos da avaliação do rendimento dos alunos contribuições para a definição
de prioridades – aspecto relacionado com políticas baseadas em evidências, no
veio da racionalidade técnica – e a melhoria da qualidade do ensino, aspecto
relacionado com racionalidade relativa aos fins ou "racionalidade
substantiva", como enfatizam alguns autores, que, baseados em Weber
(1999), insistem na complementaridade da racionalidade relativa aos meios e aos
fins, equacionadas, respectivamente, como racionalidade técnica e racionalidade
substantiva (Ingersoll, 2005). Retomaremos o tema da complementaridade de
diversos tipos de racionalidade mais à frente. No momento, nosso foco
concentra-se na discussão sobre a possibilidade de basearmo-nos em estudos que
fizeram uso dos dados da avaliação nacional para compreender o que faz
diferença em educação, objetivando, nos termos da LDB, a definição de
prioridades, ou, nos termos dos objetivos do presente artigo, elucidar as
conseqüências das políticas educacionais sobre a qualidade da educação.
Ainda que a avaliação nacional tenha importantes
limitações para a investigação de efeitos causais (Franco, 2001), é inegável
que os dados da avaliação em larga escala oferecem oportunidade ainda ímpar
para que se investigue empiricamente as conseqüências de políticas e práticas
educacionais.
Conforme apontado anteriormente, uma das linhas que
caracterizaram a segunda geração das políticas educacionais foi a ênfase na
democratização da escola, com especial atenção à reivindicação de eleição para
diretores (Paro, 1988). Apesar da importância deste aspecto no cenário da
renovação das políticas educacionais, são poucos os estudos que analisam a
associação das diferentes formas de escolha dos diretores sobre o desempenho
dos alunos. Neste sentido, destaca-se o estudo de Alves (2007), que utilizou os
resultados do desempenho médio na 4ª série do ensino fundamental das redes de
ensino estaduais e municipais das capitais brasileiras. A autora verificou que
as redes de ensino que implementaram o processo envolvendo seleção e eleição
para escolha dos diretores escolares têm, em média, o aumento de 6,31 pontos no
desempenho, se comparadas às redes cuja escolha dos diretores é feita por
indicação de técnicos. Ainda que os coeficientes estimados para os demais
processos de escolha não tenham sido estatisticamente significativos, quando
comparados com escolha por técnicos da secretaria, destaca-se a estimativa
pontual negativa para a variável escolha direta por políticos.
Como vimos anteriormente, o tema do financiamento da
educação ganhou novos contornos na geração de política educacional do governo
FHC com a revalorização da racionalidade técnica, com implementação do FUNDEF e
da perspectiva do aumento da autonomia financeira das escolas, por meio da
adesão ao Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE).
O estudo de Menezes-Filho e Pazello (2004) faz uso
de dados do SAEB de 1997 e 2001 para investigar o efeito do FUNDEF sobre
salários e desempenho nos testes do SAEB. Os resultados indicaram a diminuição,
no período considerado, da diferença em favor das escolas privadas tanto do
salário de professores quanto do desempenho dos estudantes. Este efeito foi
particularmente relevante na região Nordeste.
Alguns trabalhos avaliaram o impacto da
transferência de recursos financeiros no desempenho escolar. O estudo de Barros
e Mendonça (1998), com base nos dados dos dois primeiros anos de avaliação do
SAEB, indica que a introdução de transferência de recursos financeiros é
positiva sobre o desempenho dos estudantes brasileiros, mas sua magnitude é
muito pequena. No mesmo sentido, os resultados obtidos por Alves (2007)
indicaram a associação positiva, apesar de não significativa, do percentual de
escolas das redes de ensino das capitais brasileiras que recebem recursos do
PDDE do governo federal sobre o desempenho dos alunos na 4ª série do ensino
fundamental.
A partir de algumas experiências prévias estaduais
e da consolidação do SAEB, constata-se a tendência da sistematização dos
programas de avaliação em larga escala em âmbito estadual. Para a realidade
brasileira são poucos os trabalhos que investigam o efeito da implementação
desta política. A investigação conduzida por Alves (2007) mostra uma associação
no aumento do desempenho dos alunos no SAEB, apesar de não significativa, para
as redes de ensino que implementaram sistemas de avaliação dos estudantes.
Nos anos de 1980, com o processo de abertura
democrática, os governos estaduais que foram eleitos pela oposição adotaram
medidas de reestruturação dos seus sistemas de ensino, por meio da
implementação do Ciclo Básico de Alfabetização. Já na geração de política
educacional do governo FHC, a perspectiva de organizar a escolarização formal
em ciclos foi claramente colocada na legislação educacional com a promulgação
da LDB em 1996. Alguns estudos investigam o impacto da implementação do regime
de ciclos sobre os indicadores educacionais, a partir da utilização de
diferentes abordagens analíticas.
A despeito da significância estatística ou não dos
resultados, os estudos convergem para a associação negativa entre a organização
em ciclos e o desempenho escolar, mas sempre com uma magnitude muito pequena.
Alves (2007) avaliou o impacto das políticas de ciclos no desempenho em
matemática da 4ª série do ensino fundamental no SAEB das redes estaduais e
municipais de ensino, mostrando que o desempenho médio das redes de ensino
organizadas em ciclos é, em média, 3,6 pontos abaixo das redes de ensino
organizadas em série. O estudo de Ferrão et al. (2002) explorou as repercussões
da forma de organização da escola sobre a proficiência em leitura e matemática
dos alunos da 4ª série do ensino fundamental, mostrando não haver diferença
estatisticamente significativa entre a proficiência e a forma de organização em
séries ou em ciclos. Menezes-Filho et al. (2005) também mostraram que não há
impacto estatisticamente significativo da organização em ciclos sobre o
desempenho escolar, ao avaliarem o desempenho em matemática e leitura da 4ª
série do ensino fundamental no SAEB de 2001 das redes estaduais.
Ao longo das últimas três gerações de políticas
educacionais, a educação infantil apresenta conquistas importantes no sentido
de ampliar a oferta de matrículas. Com a aprovação do FUNDEB, a educação
infantil passa a contar com uma política de financiamento, o que até então não
existia. Pesquisas nacionais indicam que o acesso a esta modalidade de educação
tem efeito positivo no desempenho dos alunos em testes de proficiência. O
estudo de Araújo (2006) mostra que, no Brasil, as crianças que iniciam seus
estudos já na pré-escola têm, em média, um desempenho escolar melhor. Além
disso, o autor destaca que a grande maioria dos alunos que iniciou os estudos
após a 1ª série do ensino fundamental não chega à 3ª série do ensino médio,
dado o alto índice de repetência para este grupo. Klein (2006), a partir dos
dados do SAEB de 2003, mostra uma associação positiva entre o desempenho em
matemática e a entrada do aluno da 4ª série na pré-escola ou creche, mesmo após
considerar as características relacionadas ao nível socioeconômico médio dos
alunos que freqüentam as diferentes redes de ensino.
O trabalho de Curi e Menezes-Filho (2006) analisa
dados do SAEB de 2003 e encontra resultados semelhantes: os alunos que
iniciaram os estudos no maternal ou na pré-escola obtiveram, em média, melhor
desempenho em comparação aos que iniciaram os estudos somente a partir da 1ª
série do ensino fundamental. O estudo desenvolvido por Alves (2007), com os
dados da 4ª série do ensino fundamental do SAEB, mostra que a maior oferta de
educação infantil está associada ao maior desempenho dos alunos das redes de
ensino públicas das capitais brasileiras.
No âmbito da literatura nacional, Albernazet et al.
(2002) reportaram efeito positivo sobre a eficácia escolar do nível de formação
docente, em estudo baseado em dados do SAEB de 1999. Resultados convergentes
foram encontrados por Soares (2004), a partir de dados do SAEB de 2001 para a
8ª série do ensino fundamental, e por Machado (2005), com dados do SAEB de 2003
para a 4ª série do ensino fundamental. Alves (2007) verificou que o aumento do
percentual de professores com ensino superior tem um impacto positivo e
significativo no desempenho médio das redes de ensino das capitais brasileiras
na 4ª série do ensino fundamental.
A revisão dos estudos mostrados nesta seção permite
elucidar as conseqüências das políticas educacionais, presentes nas diversas
gerações, sobre a qualidade da educação. No entanto, não restam dúvidas de que
a questão da qualidade da educação ainda é um grande desafio para o Brasil. O
desempenho do aluno mediano das escolas públicas fica aquém de habilidades em
matemática e em leitura, consideradas como fundamentais ao término do primeiro
segmento do ensino fundamental. Essas habilidades situam-se, na escala do SAEB,
pelo menos 50 pontos à frente, o que corresponde aproximadamente a aumento de
um desvio padrão da distribuição nacional de proficiência. As políticas
educacionais avaliadas mostram magnitude modesta no aumento do desempenho dos
alunos. Isso indica que nenhuma dessas medidas educacionais é capaz de oferecer
incremento da qualidade na magnitude necessária.
Este aspecto é particularmente relevante para ser
discutido, em face do contexto atual de configuração do Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE) e do estabelecimento de metas que, para serem
cumpridas no prazo proposto, precisam que o desempenho das escolas brasileiras
melhore sensivelmente, além da quase total regularização do fluxo escolar. É
claro que ainda há espaço para avanços na agenda de política educacional
presente nas gerações passadas – mais pré-escola, maior titulação de
professores, mais avaliação, mais autonomia de unidades escolares e melhores
formas de indicação de diretores –, mas os resultados sinalizam que o desafio
de qualidade hoje não pode ser enfrentado sem alterações profundas na agenda de
políticas educacionais.
CONCLUSÕES
Ao longo do século XX, apenas muito lentamente
novos contingentes de crianças e jovens foram sendo incorporados ao sistema
educacional. A universalização da educação para crianças e jovens entre 7 e 14
anos só ocorreu quase ao final da última década do século passado e a
universalização da conclusão do ensino fundamental ainda é um desafio a ser
completado, bem como a universalização do acesso dos jovens de 15 a 17 anos à
escola. Plank (2001) registrou a funcionalidade de altas taxas de reprovação em
países que não se propõem a oferecer educação para todos. Nestes países, a
reprovação acaba por funcionar como um sistema de filtragem para a posterior
determinação dos alunos que merecerão mais investimentos em níveis mais
elevados do sistema educacional. E como não há escola de qualidade que conviva
com altas taxas de reprovação, a falta de qualidade da educação mostra-se como
o outro lado da moeda do sistema educacional excludente. É por esta via que
conquistas quantitativas recentes – que, como já mencionado, ainda precisam ser
completadas – sugerem novas oportunidades para o tema da qualidade em educação:
ainda que o tema da educação de qualidade não seja atual, a novidade está em
recolocá-lo no contexto da universalização do acesso à escola da população de 7
a 14 anos e da crescente possibilidade de visualizarmos a universalização do
ensino fundamental completo para os jovens.
Ao longo do presente artigo, mostramos como a
política educacional evoluiu de contexto marcado pela descontinuidade e pela
esperança concentrada em novas políticas, que negavam as precedentes, para
situação marcada por mais continuidade do que descontinuidades. Por um lado,
isto sugere amadurecimento tanto de gestores públicos quanto de acadêmicos que
tematizam a política educacional. No entanto, a evidência empírica revisada
neste artigo sugere que, embora diversas medidas de política educacional tenham
potencial de contribuir para o aprimoramento da educação brasileira, a
magnitude do desafio da qualidade está além do potencial das políticas que
circulam entre nós. Isto sugere que a perspectiva da continuidade não pode
abrir mão da criatividade e da inovação.
Examinadas em conjunto, a despeito de diversas
tensões, as políticas educacionais para o ensino fundamental dos governos FHC e
Lula podem ser vistas como tendo em comum o resgate do papel da racionalidade
na formulação e implementação da política educacional. Referimo-nos tanto à
racionalidade técnica, relativa aos meios, acionada para equacionar questões de
financiamento, de acesso e de prioridades, presentes em ambos os governos,
quanto à racionalidade substantiva, relativa aos resultados, acionada a partir
de 2005, no governo Lula.
Muitos autores argumentam persuasivamente que a
educação, em geral, e o ensino e a aprendizagem, em particular, relacionam-se
com objetivos e desfechos necessariamente abertos e intangíveis, relacionados
não apenas a conhecimentos e habilidades passíveis de ser mensurados por
testes, mas também a valores e conflitos (Bidwell, 1965; Lortie, 1975; Lortie,
1977; Bidwell et al., 1997). Segundo esses autores, as mencionadas
características fazem com que a escola constitua-se como uma organização muito
especial, na qual a racionalidade técnica teria contribuição diminuta. Não
pretendemos, neste texto, disputar acerca da validade deste argumento que, no
contexto brasileiro, estava na raiz da crítica articulada, principalmente a
partir da década de 1980, ao paradigma da racionalidade técnica (para mais
detalhes, consultar Ingersoll, 2005, e Bidwell, 2005).
Aqui, objetivamos apenas sinalizar que a geração de
políticas dominantes na década de 1980 generalizou, para a política educacional
mais ampla, argumentos articulados para dar conta de processos de ensino e
aprendizagem e da organização de unidades escolares. Por esta via, as diversas
dimensões da política educacional, inclusive aquelas mais gerais que,
inegavelmente, beneficiam-se da racionalidade técnica, foram "pedagogizadas",
o que limitou a capacidade de equacionamento positivo dos temas do acesso e da
qualidade durante o fecundo período da redemocratização do país. Nos últimos
doze anos, o tema da racionalidade técnica tem sido resgatado, ainda que os
atores responsáveis por isto tenham evitado equacionar suas formulações nestes
termos e que, neste período, a despeito de avanços importantes, o desafio da
qualidade não tenha sido enfrentado a contento.
Encerramos recolocando o tema da articulação entre
racionalidade técnica e racionalidade substantiva ou, em outras palavras, entre
racionalidade relativa aos meios e racionalidade relativa aos fins. Desde 2005,
o governo federal tem colocado na ordem do dia o tema da política de
transparência e de incentivos, ainda que, por enquanto, em termos simbólicos.
Referimo-nos à divulgação dos resultados do enem por escola, à aplicação da
Prova Brasil, à disponibilização de seus resultados por escolas e por redes de
ensino e à recente construção do IDEB e de sua divulgação por escola e por rede
de ensino em cada município. Essas medidas dão maior visibilidade e impulsionam
políticas de responsabilização já existentes em níveis estadual e municipal
(Brooke, 2006). Por outro lado, tais medidas despertam preocupações, aspecto já
registrado por diversos autores (idem, ibid.).
O elemento de novidade da política educacional é a
política de incentivos, de modo que a avaliação tenha conseqüências. Neste
sentido, a racionalidade substantiva é coadjuvante importante da racionalidade
técnica, pois focaliza objetivos e metas tangíveis e importantes em educação.
Políticas de incentivos articulam-se com abordagens baseadas em teorias da ação
racional e não há por que duvidar que esta classe de teoria tenha relativo
sucesso não só em explicar, como também de influenciar o comportamento dos
indivíduos e de grupos. No entanto, as teorias da ação racional têm limitações
e há abordagens concorrentes relevantes. Em especial, desde há muito autores
assinalam que em muitas circunstâncias indivíduos agem a partir de estratégias
identitárias baseadas em regras, em vez de por ação racional baseada em cálculo
de maximização de interesses (March, 1988, 1994).
Atualmente, o embate acerca do mérito relativo de
cada uma dessas teorias refere-se mais à definição do contexto em que cada uma
delas tem maior probabilidade de explicar a ação de indivíduos e de grupos do
que da superação global de uma teoria pela outra. Neste contexto, um desafio
para a pesquisa educacional é o de compreender, de modo mais detalhado, os méritos
relativos das teorias identitárias e de ação racional na compreensão das ações
dos agentes em educação. Complementarmente, gestores educacionais têm o desafio
de desenhar políticas em prol da qualidade e da eqüidade em educação que
compatibilizem incentivos com as estratégias identitárias dos docentes.
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